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事业单位分类变革中“授权”和“拜托”问题的思索

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发表于 2014-7-1 18:30:02 | 显示全部楼层 |阅读模式

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事业单位分类变革工作发展至今,绝大部分地域抖嗌蠃本实现了第一阶段的分类工作,在分类过程中也遇到了很多的矛盾和问题,其中尤为突出的就是行政类事业单位认定过程中“授权”和“拜托”的区分问题。
分类工作的问题
  多数事业单位都指望能被分在承担行政职能的事业单位类别里面,由于这标记着今后单位有可能转为行政机关。正因如此,国度对承担行政职能的事业单位认定的标准非常高,请求非常严厉,以至好多参照公务员法治理的事业单位都无奈分在行政类别之中。从全国来看,行政类事业单位的认定基本都遵行着“法律法规授权”这一准则,也就是只需法律法规明白授权的拥有公同事务治理职能的事业单位威力划入行政类,而各地数量泛滥的国土监察、环保监察、布局监察、城管执法、文明执法等受行政机关拜托执法的单位,基本都只能以“仅为行政机关提供保证和支持”的名义划入公益一类,这是泛滥执法单位同志想不通、不理解的事件。
  其实大家的不理解也并非完整没有情理。根据“法律法规授权”这一准则,普通能够划入行政类的基本都是这样多少家单位:渔政(渔港)监管,草原监视治理,海事和航运治理(港口治理),公路行政治理,路线运输治理,动物卫生监视等。关于这一分类后果,大家议论颇多。
  其中,路线运输治理就是指各地交通运输部门下属的事业性质运输治理机构,该单位执行的是国务院制订的《路线运输治理条例》,而国土监察、环保监察、布局监察等拜托执法单位执行的都是全国人大制订的法律,难道说执行法律的单位还没有执行行政法规的单位位置高吗?这是其一。
  动物卫生监视普通是农业部门下属的事业单位,该单位执行的是《动物防疫法》,属授权执法的行政类事业单位,而同级卫生部门下属的卫生监视机构执行的是《传染病防治法》等法律,但由于是受卫生部门拜托执法,最终只能划入公益一类事业单位,这难道是说明动物的卫生监视工作比人的卫生监视工作更重要吗?这是其二。
  另外,上文提到的行政类事业单中,公路、航道、运管、海事、港口等都属于交通运输部门下属事业单位,都有执法权限。目前,国度正在鼎力推动交通运输的综合执法,假如履行了综合执法,按照以往的做法和往常的分类准则,该综合执法单位也将会是拜托执法、公益一类事业单位,而假如不履行综合执法,这多少家单位都有可能是行政类事业单位。如此一来,谁还违心推动综合执法呢?这是其三。
  从全国各地城管机构的设置上也可以看出问题。当年,国务院批锥嗌禀地设立城市治理行政执法局的时分,明白请求城管执法人员必需是公务员。但由于行政编制数量有限,各地在落实过程中常常偷工减料,执法局机关公务员数量很少,另外设立事业性质的担任一线执法的队伍,受机关拜托执法。往常事业单位分类变革了,城管执法队伍由于是拜托执法而被划入公益一类,这就堕入了一个无限循环的死结当中:本来的行政单位因编制缺乏被设置成事业单位,事业单位在分类变革过程中又由于是拜托执法而无奈被确以为行政类。绕来绕去,最后也没人弄得清楚了。最重要的是让人们造成了这样一种觉得:一个单位是拜托执法还是授权执法,跟法律法规本身关系并不大。机构编制部门在机构设置时,将其设置为行政机关的内设处室,该处室就是授权执法,将其设置为行政机关的下属单位,该单位就是拜托执法。这是其四。
  “授权”和“拜托”的界定
  可能有人会问,为什么当初不将国土、环保、布局等拜托执法队伍设置成授权执法呢,这样既处置了行政编制缺乏问题,又处置了执法队伍合法性问题。法律法规的制订者可不是这样想的,他们要思考的问题是如何让法律法规能得到很好的贯彻执行。为此,他们须要找一个更规范、更权威的义务主体,行政机关才是最好的挑选。假如你认真浏览国度的那些法律法规,你会发现,普通来说法律法规的执行主体都是行政机关,真正明白授权给事业单位的是非常少的。
  既然没有授权,那就只能拜托了。问题又来了。谁可以拜托?怎样拜托?拜托给谁?这些是依据什么来肯定的呢?1996年发布实施的《行政处分法》第十八条规则:行政机关依照法律、法规或者规章的规则,可以在其法定权限内拜托合乎本法第十九条规则条件的组织实施行政处分。第十九条规则:受拜托组织必需是依法成立的治理公同事务的事业组织。据此,各级机构编制部门就像得到了一件非常好用的法宝,以为行政机关可以自行拜托事业组织中止执法,这样就可以彻底处置行政编制缺乏的问题。
  很多中央都是这样理解,也是这样操作的。但《行政处分法》的条款真的是这个意义吗?当然不是!假如行政机关都可以自行拜托事业单位执法,岂不是非常凌乱?法律怎样可能有这样不谨严的规则呢?要害问题就在第一句话上:“行政机关依照法律、法规或者规章的规则……”什么叫“依照法律、法规或者规章的规则”?说白了,就是一事一拜托。
  环境爱护部门想拜托下属事业性质环境监察队伍执行《环境爱护法》,必需《环境爱护法》上有明文规则威力够。有人可能会问,真有法律法规会规则得那么具体,连拜托单位都写上吗?的确是有的。《公路法》第八条规则:县级以上中央人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作;县级以上中央人民政府交通主管部门可以决议由公路治理机构依照本法规则行使公路行政治理职责。这句话是什么意义呢?根据我的理解,交通运输部门是行政主体,公路治理机构是拜托执法单位。为什么这样说?由于该条款说“可以决议”,象征着也可以不决议,并不是强迫性的,这不就是拜托吗?交通运输部门可以拜托下属公路治理机构行使路政职责,也可以不拜托,自己直接行使路政职责。这不是非常明显了吗?假如是授权,法律条款会表述得愈加明白。就像《路线运输治理条例》第七条规则:县级以上中央人民政府交通主管部门担任组织指导本行政区域的路线运输治理工作,县级以上路线运输治理机构担任细致实施路线运输治理工作。该条款没有运用“可以”一词,而是明白标明路线运输治理机构的运政职责,我感觉这就是授权。事实上各地的路线运输治理机构也的确是按授权的方式来行使职责的。从这两个法律法规来看,公路治理机构是最典型的拜托执法单位,路线运输治理机构是最典型的授权执法单位。
  然而,不管是拜托还是授权,都是国度在曾经知道并招认公路治理机构和路线运输治理机构是事业单位的前提下中止的立法拜托或授权,他们的本质就是事业单位,从这个意思上来说,拜托和授权的差别并不大。然而,上文中提到的国土、环保、布局等执法队伍的情况则完整不同了。例如《城乡布局法》第十一条规则:县级以上中央人民政府城乡布局主管部门担任本行政区域内的城乡布局治理工作。也就是说,城乡布局主管部门必需自己行使城乡布局治理职责,而不可以拜托下属事业单位来治理。只需《城乡布局法》明白表述“县级以上中央人民政府城乡布局主管部门可以决议由布局监察机构依照本法规则行使城乡布局治理职责”时,布局部门威力够拜托下属布局监察队伍中止执法治理。这样看来,往常各地广泛存在的这种国土、环保、布局等部门的拜托执法行为并没有法律依据,是一种事实上的不合法行为。
  我的这个说法有没有情理呢?1996年,当时的林业部向全国人大常委会法制工作委员会请示“行政机关能否可以自行决议拜托”问题,全国人大常委会法制工作委员会答复如下:“《行政处分法》第十八条第一款规则:‘行政机关依照法律、法规或者规章的规则,可以在其法定权限内拜托合乎本法第十九条规则条件的组织实施行政处分,行政机关不得拜托其余组织或者个人实施行政处分。’依照这一规则,必需是法律、法规或者规章明白规则了行政机关可以拜托的,该行政机关威力依法中止拜托处分。”这一司法解释,应该说曾经十分明确地印证了我在上文中论述的观念。
  假如以上的说法都是正确的,那么这次由地方编办牵头发展的波及全国3000多万人的事业单位分类变革工作,在第一阶段的分类环节就呈现了准则性和方向性的真理,使得整个分类工作和法律的规则背道而驰,得到了一个完整相反的后果。
  分类变革与参公治理的关系
  这一轮的事业单位分类变革工作方兴未艾,为数泛滥的参照公务员法治理单位在分类变革中走向如何,这两项工作的关系究竟是怎么的,这也是宽广参公人员十分关心的事件。
  参照公务员法治理工作是公务员法实施工作的重要组成部分。2006年出台的《公务员法》第一百零六条明白规则:法律、法规授权的拥有公同事务治理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照本法中止治理。在实践操作过程中,参看守理又分为“参照公务员法治理的人民团体和群众团体机关”和“参照公务员法治理的事业单位”两类,前一类运用行政编制,后一类运用事业编制。人社部门普通将参公的群团机关和所谓的公务员“七大机关”并称为“八大机关”,因为其工作人员运用行政编制,普通都可以和公务员直接交换,成为了事实上的公务员,而在公务员招录的职位表上也时常不再标注其参公性质。而参公的事业单位工作人员是否与公务员直接交换,地方还没有制订统一的政策,中央政策也是五花八门,其与公务员的差别也是不言而喻。
  那么,参公的群团机关工作人员为什么不直接定性为公务员,而是要定性为参公人员呢?这说明两者之间还是有差别的。《公务员法》第二条规则:本法所称公务员,是指依法实行公职、归入国度行政编制、由国度财政累赘工资福利的工作人员。参公的群团机关工作人员尽管运用行政编制、财政累赘工资,但其工作职责中非官方的性质较强,普通不以为其属于实行公职。从这个角度来说,参公的群团机关工作人员并不是公务员,人社部门以其运用行政编制为由,认定其可以和公务员直接交换还是存在法律漏洞的。参公的事业单位工作人员和一般事业单位工作人员都运用事业编制,按照同理推论,是不是也可以直接交换呢?由此可见,在国度没有出台新政策或现有政策没有调整之前,参公人员和公务员确实是有差别的。但理想生涯中,因为参公人员的招录门路、工资福利和治理形式等方面和公务员基本一样,大家对参公的认可度相对也比较高,其人员可看作是“准公务员”。
  参公治理这一政策的制订有其主观性和合感性,但在执行过程中呈现了很多不规范的中央,影响了这一政策的权威性。按照《公务员法》,只需法律、法规授权的拥有公同事务治理职能的事业单位威力参公,但事实上,因为参公的审批权在省一级人社部门手中,诸如党校、信息核心、人才核心、展开钻研核心、老干部流动核心、干休所以至电视台等为数泛滥的明显公益性质、不具备治理职能的事业单位经人社部门批准参公治理,大大超出了法律规则的规模,扩充了参公人员数量,构成了事业单位之间的不公平,影响了审批工作的权威性。部分地域以至违规搞市批参公和县批参公,构成了事业单位参公治理的众多。参公审批过程中靠指导、凭关系的景象漫山遍野,造成了人们常说的“公共权益部门化、部门权益利益化”的理想。从这个角度来说,在全国层面上统一参公审批、明白参公规模就显得十分必要了。
  参看守理是公务员法明白规则了的一项政策,往常又出台了分类变革政策,这两个政策是什么关系呢?
  2006年中组部和人事部分离制订的《对于事业单位参照公务员法治理工作有关问题的意见》规则:“作为授权依据的法律、法规囊括:全国人民代表大会及其常务委员会制订的法律;国务院制订的行政法规和国务院决议;省、自治区、直辖市,较大的市(省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市)的人民代表大会及其常务委员会制订的中央性法规;民族自治中央的人民代表大会制订的自治条例和单行条例;与行政法规有等同效能的政策性法规文件。公同事务治理职能主要是指党委零碎负担的党的指导机关工作职能和政府零碎行使的行政治理职能。公同事务治理职能依据法律、法规等的授权情况和党委、政府以及机构编制部门制订的“三定”规则(方案)或规则的主要职责肯定。”
  2011年国务院办公厅印发的《对于事业单位分类的意见》是这样表述的:“承担行政职能的事业单位。即承担行政决策、行政执行、行政监视等职能的事业单位。认定行政职能的主要依据是国度有关法律法规和地方有关政策规则。”《对于承担行政职能事业单位变革的意见》是这样表述的:“明白事业单位承担行政职能的认定标准和依据。承担行政职能是指事业单位承担行政决策、行政执行、行政监视等职能,主要行使行政答应、行政处分、行政强迫、行政判决等行政职权。认定事业单位承担行政职能的依据是国度有关法律法规和地方有关政策规则,不以机构称号、经费起源、人员治理形式等作为依据。”
  综合以上两段文字来看,个人觉得主体思维基本上是分歧的,差别只体往常细节当中。分类变革的政策中尤其强调了“不以机构称号、经费起源、人员治理形式等”作为变革的依据,我想机构编制部门一方面是思考参公治理单位事实上存在的违规审批和数量众多问题,另一方面也是遭到“不得突破现有行政编制总额”规则的制约,不得以而另立炉灶。然而,各地机构编制部门常常以此为借口,对一切参公单位采取一刀切不认可的做法,也存在极大不妥之处。
  从国度的用意来看,参公治理是为了区别行政类事业单位和其余事业单位,而分类变革也是为理处置往常的政事不分问题,其根本主旨是分歧的。同时,参公治理是《公务员法》规则的政策,拥有法律效能,法律应该有其持续性、稳固性,不可能朝令夕改;而分类变革是地方的一项阶段性政策,政策更应该充分尊重法律的规则,况且两者之间的差别并不大。像往常这样,各地完整抛开参公治理的条件,只划分极少数量行政类事业单位或者事业单位定性为公益类后仍然参看守理的做法,是不完整合乎法律规则和地方政策的,两者应该做好连接。
  分类变革工作的思索
  事业单位分类过程中,公同事务治理职能究竟是“授权”还是“拜托”,不能简略地由机构编制部门来认定,而是要充分听取法律法规制订部门的意见。在这个问题上,法制办比编办要专业和权威。更进一步来讲,不管是“授权”还是“拜托”,从操作层面看,差别并不大。有些中央解释说拜托执法单位是“仅为机关行使职能提供支持保证”,我感觉这种说法并不科学,毕竟这些单位的执法人员都是领有执法资历的正式人员,是可以向行政相对人开具执法文书的,与行政机关或授权单位执法人员并没有明显区别,不能在定义上将他们跟辅警和协管员相混杂。
  事业单位分类变革是一项谨严且庄重的工作,须要施展中央政府的客观能动性,但更应该强调全国的整体性和统一性,特别是在行政类事业单位的划分上,应该相对统一,假如分类后果五花八门,势必会影响分类工作的权威性。同时,还有大量的中央性法规和部门及中央规章授权或拜托的拥有公同事务治理职能的事业单位(如:渣土治理、户外广告治理、品质安全监管等),应该在行政类事业单位的领域里一并中止变革,不能简略地划入公益类草草了事。由于从根本上来说,这些单位仍然是在行使本该由行政机关行使的行政职能。
  从全国规模来看,我个人感觉广东省行政机关和事业单位的界线划分是相对科学正当的。例如,在事业单位数量较多且性质复杂的交通运输零碎,广东省已率先履行了综合执法,整合了公路、航道、运管等单位的执法职能,成立了交通运输综合执法局,为交通运输部门的内设机构或下属行政单位,而公路、航道、运管、质监等单位则是参照公务员法治理的事业单位,这一职能定位形式应该愈加合乎法律制订者的原始用意。而且在广东省,基本上各单位的执法队伍都是行政机关的内设机构,而不是下属事业单位。
  又是“授权”又是“拜托”,说了那么多,其实最根本的就是行政机关和事业单位的区别问题,而之所以会产生这个区别,就是往常的行政机关和事业单位在源头设置的时分就存退职能不分问题。同样是行政执法队伍,公安、工商从上到下全副都是行政编制,而国土、环保、布局等到省以下基本都是事业编制,即使国度部委的执法队伍也存在这样的问题,海关、海事的执法人员都是行政编制,海监、渔政的执法人员都事业编制(据说国度海洋局重组以后都直接转为行政编制了),它们工作性质存在什么区别呢?另外像游览局、体育局等职能单一、范围较小的单位,在地方、省级层面是行政机关,到了市县一级,常常被设置成事业单位,这样的机构设置依据是什么呢?再有像银监会、保监会、证监会等国务院直属事业单位,其工作职能多是从国务院组成部门中划分出来的,可以说是完整行使行政职能,但仍然是事业单位(听说原电监会在国度能源局重组时被兼并,人员直接转为行政编制)。还有像城管局、园林局等单位,有些地域是行政机关,有些地域则是事业单位,其单位性质完整由中央政府自行决议。还有就是各地设立的经济开发区,普通来说开发区管委会作为党委或政府的派出机关,其机关工作人员是行政编制,而管委会的下属工作机构如财政局、住建局等则是事业单位,从国度层面来说,开发区不是一级行政区划,但其管委会工作职能曾经和一级政府越来越趋同,他们大量的行政事务只能由事业单位来承担,这样的事业单位和行政机关的工作性质存在什么区别呢?
  全国规模的事业单位变革工作之前搞过不止一次,基本上每次都是分个类,而后不了了之,成了为变革而变革的口号模式大于实质内容的流动,意思切实不大。其实,我也非常理解机构编制部门的难处,一方面要严厉掌握行政编制总数坚定不能突破,另一方面又要让数量泛滥的事业单位承担的职能回归行政机关,这根本就是一个谁来也无奈解开的死结。同时,由人社部门牵头担任的事业单位参照公务员法治理的审批工作还在热火朝天地中止,事实上冲淡了人们对分类变革工作的器重程度——既然分到行政类事业单位难度那么大,还不如参照公务员法治理来得切实和实惠。事业单位要变革、要回归公益属性,首先要转变政府职能,放掉该放的,管好该管的,政府就是决策监管,事业单位就是公共效劳,单方定位要准确,只需如此,变革工作威力有序推动。
发表于 2014-7-1 18:39:36 | 显示全部楼层
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